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一、PPP項(xiàng)目下政府支出上限

 

財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知（財(cái)金[2015]21號(hào)）規(guī)定：地方政府每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

 

財(cái)金函〔2017〕85號(hào)是財(cái)政部回復(fù)某代表提出的關(guān)于調(diào)整PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證方式的建議所做出的答復(fù)，其中提到：10%“上限”控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。上述回復(fù)中有關(guān)從“其他基金預(yù)算”支出最初明確是《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）。財(cái)金[2016]90號(hào)明確：對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目。

二、政府性基金用于PPP項(xiàng)目的具體安排

 

（一）相關(guān)概念

1、政府性基金

 

根據(jù)《預(yù)算法》（2014年修正），政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。

 

《預(yù)算法》中對(duì)政府性基金的定義比《政府性基金管理暫行辦法》（財(cái)綜[2010]80號(hào)）的表達(dá)更為嚴(yán)格。一是基金籌集法律依據(jù)限于法律和行政法規(guī)，二是基金用途由之前的“特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)”變更為“特定公共事業(yè)”，此外明確了期限。[i]

 

2、結(jié)轉(zhuǎn)資金及結(jié)余資金

財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2016〕18號(hào)）給出了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金及結(jié)余資金的定義。雖然該通知規(guī)范的是中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，但其定義應(yīng)該具有參考性。

 

根據(jù)該通知：

 

• 結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，是指與中央財(cái)政有繳撥款關(guān)系的中央級(jí)行政單位、事業(yè)單位（含企業(yè)化管理的事業(yè)單位）、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)，按照財(cái)政部批復(fù)的預(yù)算，在年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束時(shí)，未列支出的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算資金。

• 結(jié)轉(zhuǎn)資金指預(yù)算未全部執(zhí)行或未執(zhí)行，下年需按原用途繼續(xù)使用的預(yù)算資金。

• 結(jié)余資金指(a)項(xiàng)目實(shí)施周期已結(jié)束、項(xiàng)目目標(biāo)完成或項(xiàng)目提前終止，尚未列支的項(xiàng)目支出預(yù)算資金；(b)因項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃調(diào)整，不需要繼續(xù)支出的預(yù)算資金；(c)預(yù)算批復(fù)后連續(xù)兩年未用完的預(yù)算資金。

（二）政府性基金的預(yù)決算管理[ii]

 

1、預(yù)算編制原則

 

政府性基金預(yù)算的編制原則是根據(jù)功能分類按項(xiàng)編制（并進(jìn)一步細(xì)化到具體項(xiàng)目）。各項(xiàng)基金之間原則上?？顚Ｓ没ゲ徽{(diào)劑。每項(xiàng)基金以收定支、自求平衡，不編赤字。當(dāng)年未按預(yù)算支出部分，結(jié)轉(zhuǎn)至下一年繼續(xù)使用。

 

上述?？顚Ｓ玫睦馇樾稳缦拢?/span>

 

（1）結(jié)余資金可調(diào)劑到其他項(xiàng)目或其他項(xiàng)的情形：對(duì)連續(xù)兩年及以上預(yù)算執(zhí)行率達(dá)不到80%的基金支出項(xiàng)目，其累計(jì)結(jié)余資金可調(diào)劑用于其他同類項(xiàng)目。如有關(guān)項(xiàng)目確實(shí)無法執(zhí)行，現(xiàn)有法規(guī)中提出對(duì)將累計(jì)結(jié)余資金調(diào)劑用于急需資金的建設(shè)項(xiàng)目和公共事業(yè)發(fā)展支出進(jìn)行研究，即該等調(diào)劑政策尚未出臺(tái)。

 

（2）超額結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌調(diào)入一般公共預(yù)算：任一年度結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超出該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。

上述例外體現(xiàn)了十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)以及國務(wù)院有關(guān)優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出，增加資金有效供給的精神。

 

2、政府性基金的收支范圍

 

《預(yù)算法》規(guī)定政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。2006年，經(jīng)國務(wù)院同意，財(cái)政部制定了《政府收支分類改革方案》，并據(jù)此制定了《2007年政府收支分類科目》，此后財(cái)政部每年頒布政府收支分類科目。

 

最新版的政府收支分類科目為《2017年政府收支分類科目》，其中包括政府性基金各項(xiàng)收入及各項(xiàng)支出（具體到項(xiàng)、目）。

 

3、政府性基金預(yù)算的編制

《政府性基金管理暫行辦法》對(duì)政府性基金預(yù)算的編制做了規(guī)定，具體如下：

 

（1）政府性基金使用單位編制年度相關(guān)政府性基金預(yù)算，逐級(jí)匯總后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核。

（2）本級(jí)各級(jí)財(cái)政部門在審核使用單位年度政府性基金預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制本級(jí)政府年度政府性基金預(yù)算草案，經(jīng)同級(jí)人民政府審定后，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。

（3）財(cái)政部匯總中央和地方政府性基金預(yù)算，形成全國政府性基金預(yù)算草案，經(jīng)國務(wù)院審定后，報(bào)全國人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。

 

4、政府性基金預(yù)算的執(zhí)行管理

政府性基金屬于政府非稅收入，實(shí)行“收支兩條線”管理。《政府性基金管理暫行辦法》對(duì)政府性基金預(yù)算的執(zhí)行做了規(guī)定，具體如下：

 

（1）各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)政府性基金預(yù)算執(zhí)行管理，按照經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的政府性基金預(yù)算和政府性基金征收繳庫進(jìn)度，以及國庫集中支付的相關(guān)制度規(guī)定及時(shí)支付資金，確保政府性基金預(yù)算執(zhí)行均衡。

（2）政府性基金使用單位要按照財(cái)政部門批復(fù)的政府性基金預(yù)算使用政府性基金，確保政府性基金?？顚Ｓ?。

 

（三）政府性基金用于PPP項(xiàng)目

 

1、合規(guī)性

 

如上所描述，政府性基金預(yù)算的一個(gè)基本原則是?？顚Ｓ茫瓌t上不調(diào)劑。所以，如果一PPP項(xiàng)目下政府付費(fèi)擬通過政府性基金安排，則其付費(fèi)性質(zhì)應(yīng)屬于有關(guān)政府性基金的支出范圍，否則，有關(guān)安排存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

在接觸的某市政公益類TOT項(xiàng)目下，項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)歸政府，政府授予項(xiàng)目公司經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司維護(hù)項(xiàng)目資產(chǎn)，獲得政府付費(fèi)。此外，就項(xiàng)目公司向政府支付的經(jīng)營權(quán)對(duì)價(jià)部分，政府向項(xiàng)目公司支付可用性付費(fèi)。就上述付費(fèi)，實(shí)施方案中只是簡(jiǎn)單地提到本項(xiàng)目下政府付費(fèi)一定比例通過一般公共預(yù)算，剩余部分通過政府性基金安排。財(cái)政承受能力論證中對(duì)其中一般公共預(yù)算安排部分做了論證。招標(biāo)文件（及PPP合同）中均未做出具體描述和安排。政府之后確認(rèn)其中政府性基金支付部分通過國有土地使用權(quán)出讓收入安排。

我們理解上述付費(fèi)的性質(zhì)應(yīng)該是市政設(shè)施維護(hù)費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助（后者用于對(duì)維護(hù)費(fèi)不足以彌補(bǔ)其購置經(jīng)營權(quán)此項(xiàng)無形資產(chǎn)的支出部分及合理收益予以補(bǔ)助）。對(duì)照《2017年政府收支分類科目》下政府性基金預(yù)算中的第212類08款（國有土地使用權(quán)出讓收入及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出）所列明的該款政府性基金可支出項(xiàng)，我們不認(rèn)為其中任何一項(xiàng)符合此類性質(zhì)，相應(yīng)地，無法確認(rèn)此安排的合規(guī)性。

2、合理性

政府性基金預(yù)算的另一個(gè)原則是以收定支。如果項(xiàng)目下政府部分支出通過政府性基金安排，每項(xiàng)政府性基金又有一定的期限，在有關(guān)政府性基金征收的期限內(nèi)，是否能對(duì)其每年預(yù)計(jì)的收入做出合理的預(yù)估（從而確保其對(duì)應(yīng)年限內(nèi)合同下政府的支付義務(wù)的履行）？如果在項(xiàng)目支付年度內(nèi)，有關(guān)政府性基金不再繼續(xù)征收，合同下政府的支付如何保障？ 

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[i]《政府性基金管理暫行辦法》中，政府性基金是指各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。

[ii]  有關(guān)規(guī)定如下：

• 《預(yù)算法》（2014年修正）

第九條：政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支。

第四十六條：報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。。。。本級(jí)政府性基金預(yù)算。。。按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)。

• 財(cái)政部印發(fā)關(guān)于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見的通知（財(cái)辦〔2009〕37號(hào)）

第12條（細(xì)化預(yù)算編制）：細(xì)化基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制，逐步實(shí)現(xiàn)“一上”預(yù)算編制全部細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目和落實(shí)到具體執(zhí)行項(xiàng)目。

• 《政府性基金管理暫行辦法》

第二十六條：政府性基金預(yù)算編制遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則。政府性基金支出根據(jù)政府性基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預(yù)算。各項(xiàng)政府性基金按照規(guī)定用途安排，不得挪作他用。

第二十七條：政府性基金使用單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部統(tǒng)一要求以及同級(jí)財(cái)政部門的有關(guān)規(guī)定，編制年度相關(guān)政府性基金預(yù)算，逐級(jí)匯總后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核。

• 《預(yù)算法》（2014年修正）

第四十二條　各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理。

• 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知（財(cái)預(yù)[2013]372號(hào)）

（六）加強(qiáng)地方政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理。

完善政府性基金支出管理方式，加快預(yù)算執(zhí)行，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“當(dāng)年收入、當(dāng)年支出”。對(duì)連續(xù)兩年及以上預(yù)算執(zhí)行率達(dá)不到80%的基金支出項(xiàng)目，可在其資金管理辦法規(guī)定的用途和使用范圍內(nèi)，將其累計(jì)結(jié)余資金調(diào)整到其他同類項(xiàng)目；確實(shí)無法執(zhí)行的，研究將其累計(jì)結(jié)余資金調(diào)劑用于急需資金的建設(shè)項(xiàng)目和公共事業(yè)發(fā)展支出。

• 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知（國辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）2014年12月30日

（二）清理政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金。

各級(jí)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金原則上按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)專款專用。結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。每一項(xiàng)政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%。

• 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知（國發(fā)〔2015〕35號(hào)）

（四）推進(jìn)政府預(yù)算體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

加大政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。對(duì)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用。